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【摘要】：介紹了對建設期履約監管的認知，分析了其必要性。歸納了PPP/項目在建設中存在的問題，總結了監管工作的主要內容，并介紹了監管方式。針對監管實際提出了相應的建議。

1 引言

黨的十九大報告指出，我國經濟已經由高速增長階段轉向高質量發展階段。在新時代下提高供給體系質量、提升供給主體和產品供給的質量，向質量要效益是做好項目建設的應有之義。在生活垃圾焚燒發電項目等固廢類PPP項目/特許經營項目中引入了第三方機構提供建設期全過程履約管理服務強化政府的監管職責，是非常必要和有價值的。

2建設期履約監管的內涵與認知誤區

2.1內涵

建設期履約監管很難用一個定義闡明，筆者嘗試通過一些特征表述來讓讀者準確認知。建設期履約監管適用于PPP項目和特許經營項目，監管的對象是項目公司，工作內容以全過程咨詢為引領，以合同履約監督為抓手，以合規與審計為保障，落實法律和合同約定的監督責任。將監管職責從“事后管理的結果導向”轉變為“事前服務、事中管理的過程控制”，從而提高項目建設質量，實現高質量的公共產品供給。

2.2認知誤區

實踐中，PPP項目合同/特許經營協議簽約后，項目公司如何落實合同/協議的約定，落實到何種程度？政府方是否需要像自己建設項目一樣進行“大包大攬”式管理還是“撒手不管”？政府方的監管該怎么管？管到什么程度？基于市場的客觀需求，由專業咨詢機構提供的建設期履約監管應用而生。由于是新生事物，相關政策法規的約定較少，針對建設期履約監管存在不少誤解，通常會問已經聘請了監理單位或造價審計單位，還需要再請履約監管單位嗎？

2.2.1建設期履約監管與監理的區別：

建設期履約監管的委托主體只能是政府方，PPP項目/特許經營項目的監理可以由政府委托也可以由項目公司委托。履約監管的對象是項目公司，監理的監督對象是施工單位、安裝單位、設備制造商，二者的管理客體不同。履約監管的重點是督促項目公司按照協議承諾落實相關建設內容，監理的重點是督促建安單位落實國家強制性規程。

2.2.2與造價審計的區別：

二者的主要區別在于造價審計是針對項目投資成本進行合理性和合法性審核，從而加強項目成本監審。

2.2.3與項目管理的區別：

PPP項目/特許經營項目的建設單位是項目公司，項目管理是受項目公司的委托代行工程建設管理的職能，因此二者的委托主體不同，管理客體也不同。

3建設期履約監管的必要性分析

3.1政府方角色轉變 強化監管職責需要

相較于政府投資項目，PPP項目/特許經營項目中建設主體由政府方轉變為項目公司，政府方的角色也轉變為單純的“服務員”和“監督員”，不參與項目的具體建設。在實際工作中，PPP項目/特許經營項目的建設期履約監管未得到應有的重視，政府方普遍認為項目的投資和建設職責屬于項目公司，只要項目建設進度滿足要求，待項目竣工驗收合格、進入運營期后，通過與績效考核結果掛鉤進行付費，即可約束項目公司［1］。政府方在項目建設期缺乏對資本金到位、融資進度、質量安全、進度、現場工作協調管理等一系列的監管體系與應對措施。從今年初開始的PPP專項審查，已經說明規范PPP項目/特許經營項目的運作，加強全過程監管是政府的重要職責。

3.2項目復雜 專業性高 需要專業服務

監管機構缺乏專業性［2］。生活垃圾焚燒發電項目工藝復雜、專業性強，涉及土建、環境、熱控、熱動、電氣等多個專業，政府方監管人員多為行政人員，專業匹配度存在差異，落實監管職責時力不從心。同時作為PPP項目/特許經營項目的履約，政府方監管人員還需要具備一定的PPP相關知識、政策法律、招標采購、工程項目管理、工程造價、金融財稅等知識背景和對項目全生命周期進行統籌管控的經驗。這對監管團隊要求非常高，政府方需要通過內部調派專業人員進入團隊加強專業力量，或者聘請專業咨詢機構輔助，以彌補政府方專業力量的不足。

3.3項目管理目標不一致 需要通過監管進行平衡

在PPP項目/特許經營項目上，政府方更關注項目建設質量和項目產出品質，保障公共利益的最大化，以公益為目的。企業（項目公司）更關注項目的投入與回報，通過項目來獲得盈利，以營利為目的。因此在項目建設中，政府與項目公司發生沖突時，需要尋找平衡點，找到雙方都可以接受的方案。這是政企博弈的一個關鍵點，也是建設期履約監管的價值所在。這點在固廢處置類的PPP項目/特許經營項目中體現的尤為明顯。

3.4項目建設的合規性 需要加強履約監管

在過程中，政府方對于項目流程的合規性有著非常嚴格的要求，而項目公司則會尋求簡便快捷的方式去實現項目建設結果，雙方往往會在項目合規性上發生爭議。規范項目建設，使項目經得起審計、高質量產出，需要加強建設監管。

4生活垃圾焚燒發電項目建設中存在的問題及建設期履約監管的內容

4.1建設期存在的問題

在生活垃圾焚燒發電PPP項目/特許經營項目的建設中通常遇到的主要問題有10類：

投資進度問題：合同簽約后，項目公司遲遲未組建，項目資本金未按合同約定時間到位，建設期履約保函未交或未按約定提交，融資交割未在規定時間完成；

辦證合規性問題：常見的有未批先建問題，土地性質未完成調規，鄰避效應導致重新選址問題；

成本增加問題：詳勘期間遇到地下溶洞等不可抗力問題，導致樁基數量大幅增加，造成建設成本增加；

設計變更問題：除正常的工程設計變更外，項目公司往往出于經營效益考慮，希望將設備參數變更調整。例如將鍋爐的參數從中溫中壓調整為中溫次高壓；

采購監管問題：PPP項目合同/特許經營協議通常約定對建設采購進行監管，實際中多會規避政府方參與和監管；

進度與質量管理問題：出于多方原因，項目建設中通常會面臨建設進度遲緩、“趕工期”，“工程質量返工”等問題；

配套工程問題：垃圾焚燒項目需要配套垃圾進廠道路、爐渣處置、飛灰填埋等配套工程，配套工程又涉及征地等問題，協調不暢往往會影響垃圾焚燒處置；

完工驗收問題：固廢類的PPP項目/特許經營項目除工程本身的竣工驗收外，還會涉及到政府方對項目公司建設產出的驗收，如初步驗收、最終驗收；

績效考核問題：生活垃圾焚燒發電項目建設期績效考核該如何做？是過程考核還是結果考核；

總投超概問題：由于政府方或項目公司的原因，導致項目實際投資嚴重超概。

4.2履約監管的主要內容

上述問題涉及到政策法規、工程、工藝技術、招投標、造價審計、法律、合同等多方面的知識和專業，做好監管工作非常不易。結合工作實踐，通過以下幾個方面實施監管。

1)項目辦證階段：梳理PPP項目合同/特許經營協議中甲乙方的權利義務以及監管條款，熟悉合同架構。根據辦證流程審查項目合規性，監督資本金到位情況；

2)項目設計階段：組織初步設計方案評審，督導項目公司進行設計進度管理，參與重大設計變更審查；

3)招標采購階段：審核采購流程的合規性，審核關鍵設備及主要建安工程采購的技術協議、技術規格書，并進行參數比對審核；

4)工程施工階段：進行質量、進度、安全監管，關注農民工工資發放，參與工程階段性驗收，提供專項評估；

5)調試試運行階段：審核試運行方案、性能測試方案等，參與工程竣工驗收；

6)完工驗收階段：審核初步驗收和最終驗收方案，組織專家組驗收，督促整改消缺；

7)績效考核：建設期履約監管的日常工作與績效考核的事項進行結合，將績效考核工作融入到整個建設期的監管工作中，做好節點性考核證明材料的收集整理，不流于形式，避免“為考核而考核”；

8)全過程咨詢：針對建設期遇到各類問題出具咨詢意見與建議，提出解決方案。

4.3建設期履約監管的形式

根據實踐經驗，監管形式通常有兩種。一種是政府方監管專班與專業咨詢機構共同組成監管團隊，雙方各有側重。政府方負責各部門的協調溝通，工程進度、質量的檢查督導，以及其他更適合政府方監督的工作；專業咨詢機構側重于專業性更強的工作，例如聘請專家進行各類評審與驗收工作，招采、法律、合同、財務、造價等專業工作，可階段性駐場服務。另一種是由專業咨詢機構提供全程駐場式服務。第三方監管團隊在建設期全程參與，梳理出各個階段的重點工作、提出工作計劃以及需要政府方決策、參與、知曉的事項，負責日常的監管工作，并形成請示匯報文件呈報政府方。

5建議

5.1監管人員：

1)政府方監管人員最好是主導或參與了項目落地前的前期工作，熟悉項目的整體面貌和背景，避免“鐵路警察各管一段”的現象；

2)第三方監管人員在駐場服務的模式下，需要清晰定位自身角色——項目總管與智囊團，否則會因溝通不到位造成工作推諉，與政府方產生矛盾；

3)監管團隊需要熟悉項目前期資料及背景，精通PPP合同/特許經營協議的條款，以及條款設立的初衷；

4)在監管方式上要充分利用政府方管理資源，以“政府方+第三方”聯合管理模式實施履約管理效果更佳。

5.2監管工作：

1)做好項目的前期論證、選址等工作，為項目建設奠定良好的基礎，避免論證不足、選址變更等引起項目停滯。同時做好項目建設的整體謀劃，用全局思維安排項目建設計劃；

2)制度化監管，第三方專業咨詢機構應全面梳理項目建設各階段的重點和難點工作，總結提煉出通用的解決方案，將問題、解決預案、人員分工與政府方充分溝通，并提出后續的工作計劃；

3)用好建設期績效考核這個指揮棒，將監管與績效相結合，全過程進行考核；

4)做好全過程成本監審，遇到增加投資成本的事項從流程合規性、合同約定、設計變更等方面在建設過程中解決，避免項目后期超概問題無法化解；

5)重視項目全過程資料的收集存檔工作；重視項目的合規性與審計工作。

6結論

我國經濟已經轉向高質量發展階段，加強建設期履約監管是提高工程建設質量、提升公共服務產品供給質量的有效手段。